Проблема «мега-COP»: Может ли конференция на 50 000 человек по-прежнему решать вопросы изменения климата?

Правительства со всего мира вскоре соберутся в Белене (Бразилия) на 30-ю Конференцию сторон (COP30) Рамочной конвенции ООН об изменении климата (UNFCCC). Их сопровождают тысячи участников из промышленности, бизнеса, гражданского общества, научных учреждений, молодежных и организаций коренных народов. С момента принятия Парижского соглашения в 2015 году количество участников COP резко возросло: на COP28 в Дубае был установлен рекорд — 83 884 человека, а на COP29 в Баку в прошлом году — 54 148, что значительно больше, чем на COP21 в Париже.

Эти мероприятия, называемые «мега-COP», критикуют за огромный углеродный след. Однако исследование, проведенное совместно с Лисанн Грун из Открытого университета (Open Universiteit), выявило две другие проблемы. Во-первых, количество участников подрывает качество участия, поскольку негосударственным акторам приходится конкурировать за ограниченные ресурсы: переговорные комнаты, места для побочных мероприятий, возможность выступить публично или вступить в диалог с лицами, принимающими решения. Во-вторых, тренд на мега-COP ведет к растущему разрыву между ожиданиями этих акторов от участия и реальностями процесса.

Справедливое сокращение

Очевидное решение первой проблемы — сократить масштабы COP, но на практике это сложно. Решение провести COP30 в труднодоступном Белене, где всего 18 000 гостиничных мест, рассматривалось как попытка выйти за пределы «пика COP». Хотя ожидаются десятки тысяч участников, ограниченное число мест привело к резкому росту цен, что вызывает опасения по поводу стоимости и ее потенциального влияния на «легитимность и качество переговоров».

По мере роста COP они привлекают все больше политического и медийного внимания, становясь «местом, где нужно быть». Это создает давление на неправительственные и другие негосударственные организации, заставляя их присутствовать, в самоусиливающемся цикле, который трудно разорвать.

Самый справедливый способ сократить численность COP, по нашему мнению, — обратить внимание на малоизвестную категорию «overflow» (переполнение). Ранее она позволяла правительствам добавлять делегатов без указания их имен в списках, но с 2023 года имена публикуются. На COP28 таких участников было 23 740. Это не правительственные переговорщики, а часто исследователи или представители отрасли, тесно связанные с правительствами. Поскольку COP — межправительственный процесс, приоритет при распределении пропусков отдается правительствам, а уже затем — аккредитованным негосударственным «наблюдателям». Таким образом, категория «overflow» пользуется преимуществами за счет организаций-наблюдателей. Оказание давления на правительства с целью ограничить или упразднить эту категорию могло бы освободить больше пропусков для наблюдателей, более справедливо сократив общее число участников.

«Разрыв ожиданий»

Вторая проблема — «разрыв ожиданий» — связана с растущим заблуждением о роли негосударственных акторов в переговорном процессе по климатической политике. Суверенные государства — единственные акторы, обладающие легитимностью для ведения переговоров и принятия международного права. Роль негосударственных акторов — информировать и выступать с инициативами, а не вести переговоры. Однако в последние годы среди некоторых групп растут призывы получить «место за столом переговоров» и ожидания равного с правительствами участия. Эта формулировка тиражируется в интернете, включая соцсети, что неизбежно ведет к разочарованию при столкновении с реальностью межправительственных переговоров.

Особенно это заметно среди новичков процесса. Мега-COP привлекают все больше участников, впервые приезжающих на конференцию, которым может не хватать ресурсов, знаний и контактов для эффективного взаимодействия с политиками. Их растущее разочарование подрывает легитимность COP (что особенно опасно в текущий геополитический момент) и рискует свести на нет ценные идеи и энтузиазм, которые они приносят.

Фокус на реализации

Мы видим два решения. Во-первых, инициативы по наращиванию потенциала могут повышать осведомленность о межправительственной природе переговоров и помогать новым участникам эффективно вовлекаться. Один из таких ресурсов — «Руководство для наблюдателей» UNFCCC. Во-вторых, и это более важно, необходимо перенаправить политическое, медийное и общественное внимание с переговоров на жизненно важную работу по реализации климатической политики.

COP — это не только переговоры, но и форум для объединения множества акторов, реализующих климатические действия на местах, чтобы учиться друг у друга и создавать импульс. Эти мероприятия проходят в специальной зоне COP под названием «Повестка действий» (Action Agenda) и сейчас, когда переговоры по Парижскому соглашению завершены и начинается новая глава, посвященная реализации, они имеют первостепенное значение. Если роль негосударственных акторов в межправительственных переговорах довольно ограничена, то в реализации она центральна. Действия городов, регионов, бизнеса, групп гражданского общества могут помочь сократить разрыв между целями по сокращению выбросов в правительственных заявлениях и необходимыми для их достижениями сокращениями.

Ключевой вопрос — перенаправить энергию и внимание на Повестку действий и реализацию политики, чтобы они стали достаточно масштабными, чтобы создать собственную «гравитацию» и запустить позитивные, самоусиливающиеся процессы для климатических действий.

Мы обнадежены тем, что бразильское председательство называет COP30 «COP реализации» и призывает к «Mutirão» — коллективному чувству вовлеченности и действиям на местах, которые не требуют физического присутствия в Белене. Это решает обе проблемы «мега-COP» и дает обнадеживающий импульс для направления нарастающей энергии туда, где она наиболее необходима.